【業(yè)務(wù)研討】執(zhí)紀審查是證明性認識活動的思考
作者：本站編輯 來源：原創(chuàng) 發(fā)布日期：2018-03-22 瀏覽次數(shù)：
執(zhí)紀審查的任務(wù)是“準確、及時地查明舉報反映的問題或違紀行為”。調(diào)查和證明是“查明”的應(yīng)有之義?？梢哉f，調(diào)查是手段，證明是目的。從程序上而言，一個案件要經(jīng)過問題線索受理、分類排查、立案審查、案件審理、逐級報批、常委會研究作出處分決定等一系列嚴格的程序。這些程序，也是一個證明性的認識活動過程。
一、證明性的認識活動過程是說服自己和說服他人的過程
執(zhí)紀人員查明了違紀事實，收集了證據(jù)，提出了處理建議，也就是我們常說的案子破了。但到這里總體上只完成了工作量的一半。審查工作結(jié)束，只是紀檢監(jiān)察室和辦案人員的認識和判定，這種調(diào)查結(jié)束的結(jié)論要被接受，就必須得到審理部門、常委會以及相應(yīng)的黨的部門認可，使其相信所查明的內(nèi)容及其證明工作。這就說明，執(zhí)紀審查活動實際上是一種證明給他人看（審查）的活動過程。
首先是證明給自己看。實際上，獲取證據(jù)是通過調(diào)查分析獲取證據(jù)、明確事實，是先證明給辦案人員自己看，把自己說服。其次是證明給別人看。證明說服工作是執(zhí)紀人員運用證據(jù)證明案件事實的活動，也要證明給別人看。
在執(zhí)紀審查實踐中，獲取證據(jù)與證明說服很容易為執(zhí)紀人員混淆。辦案人員收集證據(jù)是讓自己明白，而“證明說服”則不僅是讓自己明白，更重要的是要通過證明，讓別人明白。實踐證明，讓執(zhí)紀人員自己明白并不難，難的是讓沒有參與審查工作的人明白。這說明，既要抓好取證工作，又要強調(diào)證明說服工作。
從實踐來看，有些執(zhí)紀審查最后沒有獲得執(zhí)紀審理部門和紀委常委會、黨委常委會的認可，原因就在于證明性的認識過程出了問題，主要表現(xiàn)在三個方面：一是在認定事實時，案情敘述過于簡單抽象，客觀真實性不強；二是在認定證據(jù)時，引用列舉過于籠統(tǒng)概括，論證針對性不足，或者是證據(jù)不足，需要進行補充調(diào)查；三是在提出定性和處理意見時，理由闡述比較膚淺，援引條規(guī)生硬，缺少必要的邏輯推理。
二、證明性的認識活動過程是提高案件質(zhì)量的過程增強執(zhí)紀審查的證明性，就要加強對案件事實和案件證據(jù)的闡述分析，加強對違紀構(gòu)成和違紀性質(zhì)的推理論述，加強對違紀責任和條規(guī)適用的說理認定。
一要注意說理系統(tǒng)透徹與精煉準確的統(tǒng)一。確保案件質(zhì)量是執(zhí)紀審查工作的核心目標，增強執(zhí)紀審查的證明性，無疑有利于提高案件質(zhì)量，但同時會增加工作成本，尤其是人力和時間成本。因此，在增強證明性時，要注意提高效率，把握好說理的特性，明確說理的要求，掌握說理的方法，抓住主要問題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，用全面準確的文字把案件事實情節(jié)和定性處理意見表述清楚。
二要具體情況具體對待，不搞“一刀切”。對于案情簡單、性質(zhì)輕微、行為人認錯服處的案件，在保證案件質(zhì)量的前提下，證明性的說明可以簡明扼要，不必片面追求說理性。對于有重大影響、社會關(guān)注度高的案件，應(yīng)當突出說理性。對于疑難復(fù)雜有爭議的案件，應(yīng)當圍繞主要事實、主要情節(jié)和矛盾，用證據(jù)推定事實，靠事實確定責任，依條規(guī)認定性質(zhì)，提出有說服力的處理意見；對于司法機關(guān)已作出生效判決、裁定、決定的案件，以及行政機關(guān)已作出生效處罰等并經(jīng)核實的案件，在認定事實情節(jié)和性質(zhì)時，證明性的陳述可直接引用，也可依其概括。
三要堅持以事實為依據(jù)，以黨規(guī)黨紀為準繩，進行認真辨析和有效說理。首先，事實敘述力求客觀。對認定案件事實的基本要素必須敘述清楚。對于從輕從重減輕加重處分的情節(jié)，應(yīng)當全面反映；對審查認為不能認定（或不作為處分依據(jù)）的事實，應(yīng)當敘述并闡明理由；對與檢察機關(guān)認定不一致可能影響案件處理的其他事實部分，也應(yīng)當作出說明。同時要完整反映案件的辦理程序。其次，證據(jù)論證力求充分。對證據(jù)進行系統(tǒng)列舉，將每份證據(jù)的來源所證明的事實做出準確概括。對證據(jù)的真實性、合法性、關(guān)聯(lián)性進行綜合分析，作出對案件事實的判斷。對有爭議的內(nèi)容要重點列舉證據(jù)，通過對證據(jù)的綜合分析，闡明是否采信的理由；對違紀事實見面情況應(yīng)予以表明，及時反映被調(diào)查人的態(tài)度。最后，認定結(jié)論力求恰當。在總結(jié)歸納案件事實時要把握“七何”（何人、何時、何地、何情節(jié)、何原因，如果是責任追究案件，再加上何結(jié)果、何責任）。要結(jié)合證據(jù)情況，圍繞違紀構(gòu)成要件，對行為人的主觀心態(tài)、客觀行為、侵害客體、造成后果進行分析，清楚地論證構(gòu)成違紀的因果關(guān)系。要闡明適用條規(guī)的內(nèi)容，將已經(jīng)認定的違紀事實與相關(guān)條規(guī)進行對比，分析兩者的對應(yīng)性，判斷行為人的是非過錯和責任大小。要綜合分析有關(guān)量紀情節(jié)，提出處理意見。要對涉案款物涉案人員的處理，提出意見建議并說明理由依據(jù)。
三、證明性的認識活動過程是一個相互制約的過程
《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則(試行)》(以下簡稱《工作規(guī)則》)第五條規(guī)定，“創(chuàng)新組織制度，建立執(zhí)紀監(jiān)督、執(zhí)紀審查、案件審理相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機制……執(zhí)紀監(jiān)督部門負責聯(lián)系地區(qū)和部門的日常監(jiān)督，執(zhí)紀審查部門負責對違紀行為進行初步核實和立案審查；案件監(jiān)督管理部門負責綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理，案件審理部門負責審核把關(guān)?！庇纱丝梢?，執(zhí)紀審查與案件審理本質(zhì)上是相互協(xié)調(diào)、相互制約的關(guān)系。審查部門和審理部門同為紀檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)設(shè)部門，工作職責雖然不同，但目標、證據(jù)標準是一致的。這就說明，證明性的認識過程也是一個相互協(xié)調(diào)、相互制約的過程。雙方在證據(jù)審查、性質(zhì)判定、款物處理等方面或有不同意見，但雙方要學會換位思考，多擺事實、擺證據(jù)、講道理，克服“你查我審”的思維定勢，最大限度地消除分歧、形成共識。
案件審理室與紀檢監(jiān)察室的關(guān)系，是由制度和機制規(guī)定的，其目的就是確保辦案質(zhì)量。筆者認為，案件在移送審理前，是在內(nèi)部循環(huán)，執(zhí)紀審查是面對審查對象、面對黨規(guī)黨紀；進入審理后，就要對外，接受外部檢驗，進行外部循環(huán)?？梢灶A(yù)見，國家監(jiān)察體制改革后，更多案件將面對公眾、面對司法機關(guān)，因此，審理室必須把好關(guān)口，責任重大，任務(wù)艱巨。
實踐證明，案件審理工作非常重要，審理部門決不是一個裁決部門，要對內(nèi)把關(guān)提質(zhì)量、對外協(xié)調(diào)樹形象。要努力提高執(zhí)紀審查水平和質(zhì)量，審核把關(guān)、綜合平衡，使對違紀案件的審理服從和服務(wù)于紀律審查工作大局，切實發(fā)揮紀律處理的綜合效果，力求做到處理及時、處理到位。
一要處理好政治與業(yè)務(wù)的關(guān)系。執(zhí)紀審理工作政治性、業(yè)務(wù)性極強，本身就是嚴肅的政治工作，必須牢固樹立“四個意識”，旗幟鮮明講政治，始終堅持堅定正確的政治方向。執(zhí)紀審理人員的業(yè)務(wù)能力和政治素質(zhì)是密不可分的，在提升案件事實認定、證據(jù)鑒別采信、適用條規(guī)等審理業(yè)務(wù)能力的基礎(chǔ)上，要不斷提高政治覺悟和政治站位，突出執(zhí)紀審理的政治性。在審核處理違紀案件的過程中，始終將講政治、顧大局貫穿工作始終，堅持把紀律挺在前面，以黨章黨規(guī)黨紀和“四個意識”作為審理工作的尺子，從政治上去認識、思考和把握案件的本質(zhì)和特點。要將個案的審核處理放在全面從嚴治黨的大局和案發(fā)單位的政治生態(tài)中綜合把握，運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，綜合考慮是否存在嚴重違反政治紀律問題，違紀事實和性質(zhì)，造成的后果和影響等多方面因素，保證執(zhí)紀審查取得良好的政治效果、紀律效果和社會效果。
二要處理好程序與實體的關(guān)系。執(zhí)紀審理必須始終把保障辦案質(zhì)量作為工作的核心價值和生命線，堅持時間服從質(zhì)量，堅持程序與實體并重，對事實證據(jù)、定性量紀、程序手續(xù)、涉案款物等進行全面審核把關(guān)，同時要把握好綜合平衡，確保所查案件經(jīng)得起檢驗。根據(jù)《工作規(guī)則》要求，審理部門要堅持問題導向，強化對執(zhí)紀審查工作重點流程和關(guān)鍵節(jié)點的監(jiān)督，防范執(zhí)紀審查環(huán)節(jié)的風險。重點審核是否履行了請示報告制度，是否堅持民主集中制，線索處置和初步核實、審查措施的審批是否規(guī)范，審查時限及全程錄音錄像是否符合要求、審查工作是否按照領(lǐng)導審批的方案開展等。要加強對涉案款物的審核，審核款物的暫扣、封存、凍結(jié)、移交是否經(jīng)過審批和符合程序要求，保管和處置是否符合規(guī)定，是否全程錄音錄像。同時，執(zhí)紀審理部門要嚴格自身工作程序和內(nèi)控機制，圍繞“事實是否清楚、證據(jù)是否充分、定性是否準確、引用條規(guī)是否恰當、處理是否到位、程序是否合規(guī)、手續(xù)是否完備、反映的問題是否查清、執(zhí)紀審查人員是否存在違紀違規(guī)行為”等“九個是否”細化關(guān)鍵節(jié)點的流程控制，形成標準化、信息化、留痕化的風險防控體系，保證執(zhí)紀審理沿著正確的軌道運行。
三要處理好協(xié)調(diào)配合與監(jiān)督制約的關(guān)系。執(zhí)紀審理部門要嚴格執(zhí)行《工作規(guī)則》，既加強與執(zhí)紀審查部門的協(xié)作配合，又充分履行審核把關(guān)和監(jiān)督制約職責。在審理過程中，要充分聽取執(zhí)紀審查部門對案件事實認定和定性處理的意見，對疑難復(fù)雜的問題關(guān)口前移，適時提前介入并提出工作建議；對事實認定和處理意見存在分歧的，在確保質(zhì)量的前提下，應(yīng)當盡可能尊重案件承辦部門的意見，及時進行溝通、協(xié)商和研究，對需要補證的及時提出建議，形成查審雙方共同對辦案質(zhì)量負責的工作機制。對審理中發(fā)現(xiàn)的問題，我們會及時與案件承辦人溝通協(xié)商，坦誠交換意見，找出分歧原因，力求取得共識。對于案件審理中發(fā)現(xiàn)的問題或與執(zhí)紀審查部門的分歧，反饋、交換意見時，具體審理人員要注意方式方法，以理服人，爭取通過溝通協(xié)調(diào)取得共識。執(zhí)紀審查部門應(yīng)以審理的眼光來開展工作，以審理的標準來收集證據(jù)，以審理的眼光來評判所辦案件的質(zhì)量。執(zhí)紀審理部門要加強對執(zhí)紀審查部門立案依據(jù)的審核把關(guān)，同時執(zhí)紀審理部門也要自覺接受執(zhí)紀審查、案件監(jiān)督管理等部門的監(jiān)督，確保所辦案件經(jīng)得起檢驗。
四要處理好繼承與創(chuàng)新的關(guān)系?！豆ぷ饕?guī)則》對執(zhí)紀審理工作的相關(guān)規(guī)定，既繼承了案件審理工作條例等規(guī)定中的有效做法，也提煉了十八大以來的新經(jīng)驗，創(chuàng)新了一些管用的實招和要求。我們審理部門要深入學習領(lǐng)會新要求，并將其嚴格落實到工作中，同時也要結(jié)合實際，樹立“大審理”的工作理念和思路格局，創(chuàng)新工作方式方法，構(gòu)建全方位的監(jiān)督制約機制，不斷提升查辦案件整體質(zhì)量。我們認真改作風、改方式、改文風，探索了把工作向前延伸的做法，主動與相關(guān)執(zhí)紀審查部門對接，積極“上門服務(wù)”，提前介入審理，提供參考建議，為后續(xù)的移送審理奠定良好基礎(chǔ)。
五要處理好規(guī)范與效率的關(guān)系。案件移送審理后，還要經(jīng)過很多道環(huán)節(jié)和程序，才算得上是案件辦理的終結(jié)。在審理過程中，要面對程序多、要求高、標準嚴、時間緊、任務(wù)重等考驗，很多時候都要加班加點、集中力量才能順利完成任務(wù)。因此，執(zhí)紀審查環(huán)節(jié)與審理環(huán)節(jié)在平時就要互相理解包容，加強溝通聯(lián)系，互相支持配合，做好緊密銜接。案件移送應(yīng)預(yù)先留足審理時間，盡量避免“扎堆”移送，保證案件及時審結(jié)，不能把審理當作“走程序、辦手續(xù)”的“走過場”和“甩包袱”的過程。執(zhí)紀審理工作要合理配置資源，實現(xiàn)繁簡分流，主動靠前服務(wù)，提升工作效率。
（潘玉良 作者單位：云南省紀委監(jiān)察委）
（來源：中國紀檢監(jiān)察報2018年3月7日、3月14日第8版）
